Rechters of toch maar ministers?

De bevoegdheidsverdeling tussen de uitvoerende en de rechterlijke machtg bij de invoering van vrijheidsstraffen: en never ending story.

De vraag naar wie dient te beslissen over de wijze waarop vrijheidsstraffen ten uitvoer worden gelegd, is geen nieuw gegeven maar maakt integendeel al decennialang voorwerp uit van discussie. Reeds in de jaren 1930, niet lang nadat de gevangenisstraf stevig verankerd was geraakt in het Belgische straffenarsenaal en als belangrijkste straf positie was gaan innemen, vonden discussies en debatten plaats over de precieze bevoegdheidsverdeling bij de uitvoering van deze gevangenisstraf. Door de invoering van modaliteiten als de voorwaardelijke invrijheidstelling was de gevangenisstraf immers niet langer louter een integrale uitvoering van de straf zoals opgelegd in de fase van de straftoemeting, maar werd haar aard en duur tijdens de strafuitvoeringsfase aangepast. Waar in de beginjaren de beslissingsbevoegdheid van de minister over deze modaliteiten nog weinig of niet in vraag werd gesteld, staken de pleidooien vóór het betrekken van de rechter in de strafuitvoering al vlug de kop op en werd vooral op basis van juridische argumenten het betrekken van een rechter bij de strafuitvoering wenselijk geacht.

 

Deze debatten vonden echter voornamelijk plaats in academische kring en kregen weinig weerklank in beleidsmiddens, tot in navolging van de Oriëntatienota van toenmalig minister De Clerck (1996) en mede onder invloed van de zaak-Dutroux, de hervormingen binnen de strafuitvoering in een stroomversnelling blijken te komen. De invoering van de Wet op de voorwaardelijke invrijheidstelling in 1998 maar vooral de Wet op externe rechtspositie in 2006 lijkt een einde te maken aan de discussies rond de bevoegdheidsverdeling en het pleit te beslechten in het voordeel van de rechter. De Rechterlijke macht krijgt in hoofde van de strafuitvoeringsrechter of strafuitvoeringsrechtbank de bevoegdheid te beslissen over de modaliteiten die de aard en de duur van de vrijheidsstraf wijzigen. De beslissingsbevoegheid van de uitvoerende macht wordt beperkt tot het al dan niet toekennen van het penitentiair verlof, de uitgangsvergunning en de onderbreking van de strafuitvoering.

In de praktijk blijkt het echter niet zo een vaart te lopen. Van bij de invoering van de Wet externe rechtspositie wordt getalmd met de implementatie ervan. Op heden is de Wet nog steeds gedeeltelijk in werking waardoor de beslissingsbevoegdheid van de rechter zich voorlopig enkel uitstrekt tot straffen boven 3 jaar en de terbeschikkingstelling. De minister behoudt de bevoegdheid over de straffen tot 3 jaar en heeft zo nog steeds een groot aantal beslissingen in handen. Bovendien kwam de Wet externe rechtspositie in politieke kringen ondertussen weer onder vuur te liggen n.a.v. de zaak Michelle Martin. Daarbij werd ook de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke en de uitvoerende macht in vraag gesteld. Hoewel het voorontwerp dat hierop volgde en welke de bevoegdheid van de rechterlijke macht ten opzichte van de uitvoerende macht opnieuw deed inkrimpen, na advies van de Raad van State werd afgezwakt, geeft dit wel aan dat de discussie rond wie dient te worden betrokken bij de beslissingen tot het uitvoeren van de vrijheidsstraffen in België zijn eindpunt nog niet heeft bereikt.

Gezien deze bevoegheidsdiscussies zich niet alleen in België voordoen, maar ook in de ons omringende landen het voorwerp uitmaken van debatten, werd in het kader van een doctoraatsproject een rechtsvergelijkend onderzoek naar de bevoegdheidsverdeling binnen de strafuitvoering gevoerd. Het doel van dit onderzoek bestond erin na te gaan of er algemene bewegingen en principiële verschillen waar te nemen zijn in hoe staten omgaan met de bevoegdheidsverdeling binnen de strafuitvoering en op die manier bepaalde trends te detecteren die zich naar verwachting ook in België zullen voordoen omdat ze gelinkt zijn aan ruimere maatschappelijke processen die op dezelfde wijze gelden voor verschillende landen. In deze bijdrage zullen een aantal conclusies uit dit doctoraatsonderzoek worden toegelicht en zullen enkele beleidssuggesties rond het betrekken van een rechter dan wel een minister in de strafuitvoering, worden gedaan.

Rechtstatelijke principes geven geen uitsluitsel.

Wie dient te worden betrokken bij de beslissingen over de strafuitvoeringsmodaliteiten, kan noch op basis van de beginselen van de scheiding der machten en noch op basis van Europese regelgeving duidelijk worden bepaald. Hoogstens dient op basis van art. 5, lid 4 EVRM de mogelijkheid tot rechtmatige toetsing van de vrijheidsberoving bij een rechter te worden ingesteld voor beslissingen over straffen en maatregelen van onbepaalde duur. Indien de strafuitvoeringsmodaliteit de aard en duur van de straf wijzigt, dan dient ons inziens op basis van het beginsel van de scheiding der machten wel een rechter te worden betrokken. Wat echter onder ‘wijziging van de aard en de duur’ kan worden verstaan is voor interpretatie vatbaar. De wet zegt bijvoorbeeld niet dat vrijheidsberoving noodzakelijk in een gevangenis moet plaatsgrijpen, 7 dagen op 7 en 24 uur op 24 uur. Het feit of de aard en de duur van de straf veranderen, is dus een subjectieve invulling en biedt geen objectief criterium voor het al dan niet betrekken van de rechterlijke macht. Wanneer de discretionaire ruimte van de beslissende instantie op basis van wettelijke vastgelegde bepalingen echter zodanig is ingeperkt dat deze als het ware een automatische toekenning of herroeping van de strafuitvoeringsmodaliteit in houden, dan is van de verandering van de aard en duur van de straf alleszins geen sprake meer en kan op basis van het beginsel van de schending der machten geen verplichting worden opgelegd om de rechter te betrekken bij de strafuitvoering.

Niet wie beslist, maar hoe wordt beslist.

Uit het onderzoek komt naar voren dat de bevoegdheidsverdeling binnen de strafuitvoering niet alleen een vraag is naar wie dient te beslissen (de rechterlijke of de uitvoerende macht) maar evenzeer een vraag is naar hoeveel ruimte aan de beslissende instantie moet worden gegeven. Zeker bij de beslissingen rond de vervroegde, al dan niet voorwaardelijke, invrijheidstelling, blijkt immers dat het betrekken van een rechter bij de beslissingen rond de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf, niet automatisch ook een inkrimping van de beoordelingsmarge van deze laatste betekent. Hoewel de beslissingsbevoegdheid van de uitvoerende macht in het kader van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen vaak gekoppeld wordt aan een ruime beoordelingsmarge die wordt beperkt naarmate de betrokkenheid van de rechter in deze groeit, blijkt dus dat deze redenering niet perse dient op te gaan. Hoewel Frankrijk bijvoorbeeld als één van de eerste rechtsstaten besliste om een rechter te betrekken bij de tenuitvoerlegging van beslissingen binnen de strafuitvoeringsfase en de rechterlijke bevoegdheden van deze ‘juge de l’application de peines’ doorheen de tijd alleen maar zijn toegenomen, behoudt deze strafuitvoeringsrechter wel een ruime beoordelingsmarge. Niet alleen bij de beslissingen tot het al dan niet toekennen van de voorwaardelijke invrijheidstelling maar ook bij de beslissingen inzake de andere modaliteiten blijft de ter beschikking zijnde beslissingsruimte in vergelijking met de Andre onderzochte landen groot. In Engeland & Wales daarentegen heeft de uitvoerende macht het grootste deel van de beslissingsbevoegdheid in handen maar is de beoordelingsruimte van deze dan weer zeer beperkt omwille van het (quasi) automatische karakter van de meeste toe te kennen modaliteiten.

Wie de beslissingsmacht in handen heeft, geeft dus weinig indicaties over de manier waarop aan deze beslissingsmacht gestalte wordt gegeven en dus over de ruimte waarover de beslissende instantie beschikt. Wel blijkt uit de rechtsvergelijking dat het betrekken van de rechter bij de beslissingen in de tenuitvoerlegging vaker gepaard gaat met het voorzien van bepaalde rechtswaarborgen, zoals de motiveringsverplichting of mogelijkheid tot het instellen van hoger beroep, die de beslissingsruimte enigszins kunnen inperken. De beslissingsprocedures die in handen liggen van de uitvoerende macht of het openbaar ministerie, bezitten deze waarborgen veel minder. Dit blijkt bijvoorbeeld duidelijk uit de procedure die dient te worden gevolgd door de Franse ‘juge de l’application de peines’. Deze rechter werd de eerste decennia beschouwd als een loutere uitvoerder van administratieve taken waardoor zijn beslissingen zonder procedurele waarborgen werden omringd. Pas op het ogenblik dat de ‘juge de l’application de peines’ het aanzien krijgt van een volwaardig lid van de rechterlijke macht en de rechterlijke macht op zijn beurt als onafhankelijk orgaan t.o.v. de andere 2 machten wordt beschouwd, worden door de wetgever ook de rechtswaarborgen voorzien. België vormt sinds de invoering van de Wet externe rechtspositie, waarbij ook de beslissingen waarover de uitvoerende macht de bevoegdheid behoudt dienen te worden gemotiveerd, hierop zowat de uitzondering op de regel.

Vanuit een streven naar een behoorlijke rechtspositie van de gedetineerde, een begrip dat sinds 1970 in alle Westerse landen leeft en sindsdien enkel aan belang is toegenomen, dient gepleit te worden voor een beperkte discretionaire beslissingsruimte bij het uitvoeren van vrijheidsstraffen, ongeacht wie de beslissingsmacht in handen heeft. Enkel op die manier kan de rechtszekerheid voor de gedetineerde immers voldoende worden gevrijwaard. Maar uit bovenstaande blijkt dus dat het betrekken van de rechter bij deze tenuitvoerlegging op zich geen garantie biedt voor een beperking van deze discretionaire ruimte. Als daarnaast in gedachte wordt gehouden dat ook vanuit rechtsstatelijk oogpunt een rechter op zich niet dient te worden betrokken bij de tenuitvoerlegging, kan worden besloten dat niet de vraag hoeveel discretionaire ruimte deze beslissende instantie krijgt toebedeeld, de belangrijkste en meest bepalende factor is bij de discussie rond de bevoegdheidsverdeling in de strafuitvoering.

Vertaalslag van academische debatten op het beleid

De debatten rond de bevoegdheidsverdeling bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen vangen bij elk van de 4 onderzochte landen aan bij de invoering (België, Frankrijk en Nederland) of uitbreiding (Engeland & Wales) van de modaliteit van de voorwaardelijke invrijheidstelling. Nochtans is de implementatie van deze voorwaardelijke invrijheidstelling niet het absolute aanvangspunt voor de creatie van een discretionaire beslissingsruimte in de strafuitvoering. Dergelijke ruimte is doorheen de geschiedenis in min of meerdere mate steeds onlosmakelijk verbonden geweest met het uitvoeren van straffen. De voorwaardelijke invrijheidstelling kan echter wel worden beschouwd als de eerste mogelijkheid om – met uitzondering van de genademaatregel – binnen de moderne rechtsstaat de vrijheidsstraf zoals opgelegd in de fase van de straftoemeting zowel qua aard als qua duur aan te passen. Deze invoering vormt een opmerkelijke breuk met de tijdsperiode van het klassieke denken, dat werd gesteund op het ideëengoed van de Verlichting en waar de opgelegde straf in de fase van de strafuitvoering ook integraal werd uitgevoerd mede onder invloed van het principe van de scheiding der machten.

Gelet op deze breuklijn met het klassieke denken lijkt het dan ook logisch dat de eerste grootschalige academische debatten die naar aanleiding van de invoering van de voorwaardelijke invrijheidstelling ontstaan rond de invulling van de discretionaire ruimte bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, de nadruk leggen op de formele invulling van deze ruimte en hierbij voornamelijk juridische argumenten, zoals het principe van de scheiding der machten, aandragen. Naast deze juridische redenering komen ook argumenten die meer de nadruk leggen op de individualisering van de straf en resocialisatie van de dader aan bod. Enkel in Engeland & Wales wijkt de inhoud van de debatten enigszins af gezien daar de bestaansreden van het systeem van de voorwaardelijke invrijheidstelling tot eind de jaren 1960 in vraag wordt gesteld.

Pas vanaf de jaren 1970 merken we zowel in België, Frankrijk, Engeland & Wales en deels ook in Nederland een verschuiving in de argumentatie en wordt naast de formele invulling van de ruimte, meer en meer aandacht besteed aan de inhoudelijke invulling ervan. Pleidooien voor een betere rechtsbescherming van de gedetineerde via de uitwerking van procedurele waarborgen en het invoeren van een formeel-juridische omkadering, nemen hierbij de bovenhand.

Bovendien kan worden gesteld dat de debatten rond de invulling van de discretionaire ruimte duidelijk geïnspireerd werden door de vigerende penologische opvattingen en theoretische bestraffingskaders. De algemeen aanvaarde crimineel-politieke breuklijnen – die een verandering in het strafrechtsdenken reflecteren – blijken overeen te komen met de verschuivingen die zich voordoen in de discussies rond de discretionaire beslissingsruimte. Waar in de periode tussen de jaren 1930 – 1970 de focus ligt op wie dient te beslissen, de rechter of de minister, en daarbij in navolging van het positivistisch beschermingsdenken en het naoorlogse resocialiseringsideaal begrippen als “individualisering” en “resocialisering” naast rechtsstatelijke argumenten mee in overweging worden genomen, wordt vanaf de jaren 1970 voornamelijk onder invloed van de due-process beweging de klemtoon gelegd op de uitbouw van een betere rechtspositie van de gedetineerde en verschuift de aandacht in de debatten dus ook naar hoeveel ruimte de beslissende instantie dient te krijgen.

De invloed van de academische debatten en de penologische opvattingen op de concrete invulling van de discretionaire ruimte blijkt echter wel uiteenlopend te zijn in de vier onderzochte landen. Waar bijvoorbeeld in Frankrijk reeds in 1958 een strafuitvoeringsrechter wordt betrokken bij de strafuitvoering en in Nederland in de jaren 1970 de ruimte van de beslissende instantie wordt ingeperkt door het invoeren van verschillende procedurele waarborgen, duurt het in België een stuk langer alvorens dergelijke verschuivingen in de invulling van de discretionaire ruimte een feit worden. Hieruit blijkt, zoals in heel wat andere onderzoeken ook reeds vastgesteld, dat de geldende ideeën over bestraffing en de discussies die hieromtrent worden gevoerd, niet de bepalende factor zijn voor de concrete uitwerking van i.c de invulling van de discretionaire ruimte bij de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf. De beleidskeuzes die uiteindelijk worden gemaakt, worden immers bepaald door ruimere maatschappelijke processen die heel divers kunnen zijn en daarom trouwens ook niet altijd gemakkelijk te detecteren. In dien we de periode van de invoering van de voorwaardelijke invrijheidstelling in de verschillende onderzochte rechtstelsels tot heden in zijn totaliteit overzien, dan lijkt zeker de invulling van de grootte van de beslissingsruimte in alle landen een zeer gelijklopend parcours te hebben afgelegd. Als we nader inzoomen op de verschillende periodes waarin het rechtsvergelijkend onderzoek werd opfedeeld, dan worden de verschillen pas duidelijk.

Om penologische visies in het beleid vertaald te zien en nieuwe hervormingen door te voeren, is in de eerste plaats de aanwezigheid van stimulerende factoren maar ook de afwezigheid van belemmerende factoren vereist. Hoewel een aantal van deze stimulerende factoren wegens hun internationale karakter en draagkracht, tegelijk in de 4 onderzochte landen op de voorgrond treden, betekend dit echter nog niet dat de hervormingen overal op hetzelfde moment en met dezelfde intensiteit zullen worden doorgevoerd. Daarnaast moeten immers ook de randvoorwaarden gunstig zijn. Deze voorwaarden hebben in de eerste plaats betrekking op het juiste politieke draagvlak en het bestaan van een consensusklimaat, maar ook budgettaire overwegingen, de politieke gedrevenheid om veranderingen door te voeren en allerhande andere aspecten spelen hierbij een belangrijke rol. Zo is de invloed die vanuit Europese en internationale hoek ontstond naar aanleiding van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens en de daaruit volgende rechtspraak van het Europese Hof, op de visies rond de rechtspositie van gedetineerden. Ook de oprichting van het Comité voor de Preventie van Foltering en Onmenselijke of Vernederende Behandeling en Bestraffing droeg bij aan het groeiende besef dat een degelijke uitgewerkte rechtspositie van de gedetineerden noodzakelijk was, Dat het moment waarop deze visie ook daadwerkelijk wordt opgenomen door het beleid zo sterk verschilt per land, heeft dus alles te maken met de randvoorwaarden die niet overal op hetzelfde moment en met dezelfde intensiteit aanwezig zijn. Zo blijkt Nederland reeds in de jaren 1950 ontvankelijk voor het invoeren van een formele rechtspositie van de gedetineerde, waar mede onder invloed van de utrechtse School een liberaal bestraffingsbeleid werd gevoerd waarbij de nadruk lag op de rehabilitatie van de gedetineerde en het voorkomen van detentieschade. Tot begin de jaren 1970 hield dit reductionistisch beleid aan, wat zich vertaalde in het invoeren van procedurele waarborgen bij de beslissingen rond de externe rechtspositie van de gedetineerde en het betrekken van een rechter in strafuitvoering. In de 3 andere landen is dit politieke klimaat op dat moment minder gunstig en is het nog decennia wachten alvorens ook daar de rechtspositie van de gedetineerde inburgering vindt, en zo dus ook de discretionaire ruimte wordt ingeperkt of wat België en Engeland & Wales betreft, respectievelijk een rechter en een ‘court-like body’ worden betrokken bij de strafuitvoering.

Ook de invloed van concrete voorvallen mag in deze echter niet worden onderschat: deze vormden meer dan eens het spreekwoordelijk duwtje in de rug om de hervormingen door te voeren of omgekeerd voorstellen tegen te houden en op die manier dus ook al dan niet aanpassingen aan de discretionaire beslissingsruimte aan te brengen. Zo speelden de detentie ervaringen die vooraanstaande lieden opdeden tijdens de Tweede Wereldoorlog mee in de beslissing tot het invoeren van het instituut van de strafuitvoeringsrechter in Frankrijk en werd in de 4 landen in de naoorlogse periode mede door deze ervaringen een aantal nieuwe executiemodaliteiten in het leven geroepen die het mogelijk maakte om de straf via een meer progressief regime uit te zitten en zo de discretionaire beslissingsruimte bij de tenuitvoerlegging van de gevangebnisstraf uitbfreidde. Ook de invoering van de vevroegde invrijheidstelling in Nederland in 1986 is eerder het gevolg van het feit dat de reclassering niet langer wenste mee te werken aan de uitvoering van de controle en het toezicht, dan dat het een bewuste stap was in de richting van de toekenning van een recht op vervroegde invrijheidstelling Aan de gedetineerde. Ook heeft elk van de onderzochte landen zijn eigen ‘Dutroux zaak’, die de publieke opinie zo weet te beroeren dat op til staande hervormingen worden geduwd of net andersom, genomen beslissingen terug worden geschroefd. Dat deze zaken echter niet los kunnen gezien worden van het overkoepelende maatschappelijke kader waarin ze plaatsvinden, komt bijvoorbeeld duidelijk tot uiting in de Franse zaak, die hoewel qua feiten zeer gelijkaardig aan de Dutroux zaak, er in de jaren 1980 net voor zorgt dat het haar hangende voorstel tot oprichting van de starfuitvoeringsrechtbank niet worden doorgevoerd.

Een laatste, maar wellicht ook meest belangrijke factor die in casu een rol speelt, is de over-

Bevolkingsproblematiek binnen de penitentiaire instellingen. Alle 4 de onderzochte landen hadden en hebben tot op heden nog steeds, met uitzondering van Nederland, te kampen met een ontoereikende gevangeniscapaciteit. Als gevolg daarvan werden doorheen de tijd en zeker vanaf de jaren 1980 penitentiaire hervormingen uitgesteld en door beleid gedreven maatregelen doorgevoerd in de hoop zo de capaciteitsproblemen in de kiem te smoren. De voorbeelden hiervan in de verschillende onderzochte landen, zijn legio. Deze maatregelen moeten de beleidsmakers instaat stellen om ad hoc in te spelen op concrete situaties en beleid te blijven voeren bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen. Dat deze maatregelen in een belangrijke mate mee bepalen hoe staten de discretionaire ruimte invullen, staat buiten kijf.

Beleidssuggesties

Hoewel elk land deels zijn eigen koers vaart onder invloed van nationaal-specifieke elementen die stimulerend dan wel belemmerend werken, worden de penitentiaire ontwikkelingen toch in ruime mate beïnvloed door maatschappelijke processen die het lokale niveau overstijgen en zich vroeg of laat in alle Westerse landen voordoen. Uitgaand van deze stelling, werden de onderzoeksresultaten ook aangewend om bepaalde ontwikkelingen rond de invulling van de beslissingsruimte te detecteren die zich naar verwachting ook in België zullen voordoen en om enkele aanbevelingen te doen rond de mogelijke bevoegheidsverdeling in de strafuitvoering.

In België betekent de Wet betreffende de externe rechtpositie van gedetineerden, samen met de Basiswet inzake de interne rechtspositie, de kentering in de legaliteitsproblematiek die de Belgische strafuitvoering tot dan toe kenmerkte. Met uitzondering van de Wet op de voorwaardelijke invrijheidstelling van 1998 die de externe rechtspositie gedeeltelijk een wettelijke basis gaf, bestond het penitentiaire detentierecht immers uit een verzameling van ministeriële omzendbrieven die de belangrijkste aspecten van het penitentiaire recht regelden, Waar België op wetgevend vlak een serieuze inhaalbeweging maakte ten aanzien van de andere in het onderzoek betrokken landen en goed op weg leek om de discretionaire beslissingsruimte bij de tenuitvoerlegging voor een groot stuk in te perken, lijkt ons land op heden integendeel verzeild te zijn geraakt in een impasse: 6 jaar na de afkondiging van de Wet externe rechtpositie die de hele invulling van de discretionaire ruimte grondig aangepast, is deze wet nog steeds slechts gedeeltelijk in werking is, amper een vijfde van het totale aantal beslissingen dat inzake de externe positie van gedetineerden wordt genomen. De overige beslissingen worden op heden nog steeds geregeld in ministeriële omzendbrieven en liggen

in handen van de uitvoerende macht

De voornaamste reden dat door de beleidsmakers zo wordt getalmd met de implementatie van deze wet – hetzelfde geldt trouwens ook voor de Wet rond de interne rechtspositie – ligt in de overbevolkingsproblematiek waarmee de Belgische penitentiaire instellingen al sinds de jaren 1980 dienen af te rekenen. Het gebrek aan budgettaire middelen, wat als officiële reden naar buiten wordt gebracht voor het in juli 2012 reeds voor de derde maal uitstellen van de inwerkingtreding van de bepalingen rond de beslissingen tot tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen tot 3 jaar, lijkt dan ook slechts een drogreden om de vrees van de beleidsmakers voor een nog grotere exponentiële groei van de gevangenisbevolking, te camoufleren.

Dat deze vrees wellicht niet onterecht is, blijkt voornamelijk uit het Franse verhaal. De strafuitvoeringrechter/rechtbank werd er in 2004 als volwaardig lid van de rechterlijke macht bevoegd voor alle beslissingen inzake de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen. Hoewel de beslissingsruimte die in de wet voor deze rechter wordt voorzien, wat groter lijkt dan deze die de Wet externe rechtspositie aan de strafuitvoeringsrechter geeft, is de Belgische regelgeving toch erg gelijkaardig aan de Franse gezien er in beide systemen niet kan gesproken worden van een automatische toekenning van de modaliteiten. Sinds 2004 worden in Frankrijk echter stelselmatig stappen ondernomen om de uitvoerende macht opnieuw te betrekken bij de beslissingen m.b.t. executiemodaliteiten en wordt de discretionaire beslissingsruimte inhoudelijk uitgebreid. De achterliggende reden is de toenemende druk op de gevangeniscapaciteit nu de uitstroom uit de gevangenis, wegens striktere procedures maar daarnaast ook wegens een vrij ruime interpretatie van de tegenindicaties, wordt vertraagd. De kans dat dezelfde situatie zich, bij inwerkingtreding van de Wet externe rechtspositie, ook in België zal voordoen is dus niet onbestaand. En straffen tot 6 maanden

Wat betekent dit nu concreet voor de Belgische strafuitvoering? Vast staat alleszins dat de situatie op heden vanuit rechtsstatelijk oogpunt niet langer houdbaar is. De regeling inzake de tenuitvoerlegging van straffen tot 3 jaar waarbij straffen tot 6 maanden niet worden uitgevoerd en straffen tussen 6 maanden en 3 jaar na 1/3^de quasi automatisch worden kwijtgescholden zonder enige wettelijke omkadering, schendt in verschillende opzichten het beginsel van de scheiding der machten en dient dus te worden aangepast. Wat echter zonder twijfel ook dient besloten te worden, is dat – in navolging van de relatieve autonomie van de strafuitvoering ten opzichte van de straftoemeting – een individualisering van de gevangenisstraf, ook voor straffen tot 3 jaar, noodzakelijk blijft met het oog op de reintegratie van de veroordeelde en het voorkomen of beperken van de detentieschade.

Ons inziens kunnen bij de invulling van de discretionaire ruimte van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen tot 3 jaar, 2 pistes worden bewandeld. Ofwel worden de bepalingen zoals opgesteld in de Wet externe rechtspositie toch doorgevoerd. Daar kan vanuit rechtsstatelijk oogpunt zeker geen bezwaar tegen worden gemaakt en vanuit een streven naar een geloofwaardige strafuitvoering betekent het een grote stap voorwaarts ten opzichte van de huidige situatie. De keerzijde van deze optie is dat, zoals net aangegeven, de kans reëel is dat dit een negatieve impact heeft op de overbevolking binnen de gevangenissen en bovendien betekent het voor de veroordeelde een aanzienlijke verzwaring van de procedure.

Een tweede richting die kan worden ingeslagen is deze van een automatische toepassing van de executiemodaliteiten, naar het voorbeeld van Nederland en Engeland & Wales. Een automatische toekenning van de voorwaardelijke invrijheidstelling of elektronisch toezicht voor straffen tot 3 jaar zou betekenen dat er vanuit rechtsstatelijk oogpunt geen verplichting bestaat een rechter te betrekken bij de procedure gezien nog moeilijk kan gesproken worden van een wijziging van ‘de aard en duur van de vrijheidsstraf’. De procedure zou wegens het automatisch karakter met veel minder procedurele waarborgen dienen te worden omgeven – enkel bij de beslissingen tot het niet toekennen zou men, in navolging van het Nederlands voorbeeld, een rechter kunnen betrekken – wat de procedures minder zwaar en sneller maakt. Het opleggen van een voorwaardelijke invrijheidstelling, i.p.v. een vervroegde invrijheidstelling zoals in België op heden de praktijk is voor vrijheidsstraffen tot 3 jaar, en logischerwijze ook de mogelijkheid tot herroeping, zou zowel bij de straftoemetingsrechters als bij de publieke opinie wellicht ook op meer bijval kunnen rekenen dan het huidige systeem. Straffen onder 6 maanden zouden immers ook (gedeeltelijk) worden uitgevoerd en de veroordeelde komt bovendien enkel onder voorwaarden vrij, wat een verdere opvolging mogelijk maakt. Feit is wel dat de tijdsvoorwaarde om in aanmerking te komen voor een voorwaardelijke invrijheidstelling, in België een stuk lager ligt dan deze in Nederland en Engeland & Wales. Om naar de maatschappij maar ook naar de straftoemetingsrechters toe een geloofwaardig strafuitvoeringsbeleid te voeren, lijkt het optrekken van de tijdsdrempel van 1/2^de of zelfs 2/3^de van de straf opportuun.

Bovendien kan de vraag worden gesteld of deze vorm van invrijheidstelling niet kan worden doorgetrokken naar de vrijheidsstraffen boven 3 jaar. De opsplitsing tussen straffen beneden en boven 3 jaar sowieso reeds het voorwerp van heel wat kritiek en ook ons lijkt het, in het licht van de na te streven doelstellingen, weinig nut om deze opsplitsing aan te houden. Op die manier kan ook het effect worden weggewerkt waarbij in de fase van de straftoemeting straffen boven 3 jaar worden opgelegd om zo de dader voor de strafuitvoeringsrechtbank te laten verschijnen.

Dergelijke quasi-automatische toekenning van de executiemodaliteiten, met name wanneer er geen recidiverisico bestaat of dit risico niet kan ondervangen worden door het opleggen van voorwaarden, wijkt in theorie bovendien niet heel erg af van de toekenning zoals ze op heden in de Wet externe rechtspositie voor vrijheidsstraffen boven 3 jaar, wordt ingevuld.

Het zogenaamde subjectieve recht op een voorwaardelijke invrijheidstelling dat sinds de Wet externe rechtspositie werd ingevoerd, blijkt in de praktijk zelden na het uitzitten van de 1/3^de van de straf reeds te worden toegestaan. Het overgrote gedeelte van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf van meer dan 3 jaar komt integendeel pas voorwaardelijk vrij na 40% tot 70% van hun straftijd te hebben uitgezeten. Het quasi-automatisch toekennen van de voorwaardelijke invrijheidstelling nadat de helft of 2/3^de van de straf is verstreken, zou dus qua tijdstip van invrijheidstelling niet veel verschil maken met de huidige situatie maar het zou ons inziens zowel de belangen van de dader als deze van de maatschappij en het slachtoffer ten goede kunnen komen. In de eerste plaats zou het voor elk van de partijen een duidelijker beeld geven van het ogenblik waarop de vrijlating kan worden verwacht wat aan de dader maar ook aan de slachtoffers en de maatschappij meer rechtszekerheid biedt. Elke partij weet op die manier immers reeds bij de strafoplegging wanneer de voorwaardelijke invrijheidstelling in principe zal worden toegekend. Het louter betrekken van een rechter bij de beslissingen inzake tenuitvoerlegging van vrijheidstraffen lijkt die rechtszekerheid immers niet te kunnen geven als ze de recente ontwikkelingen in de zaak Martin voor ogen houden. Hieruit blijkt trouwens meteen ook weer het belang van de inhoudelijke invulling van de discretionaire ruimte ten opzichte van de formele invulling.

Ook kan deze quasi automatische toekenning er misschien toe leiden dat minder gedetineerden kiezen voor strafeinde. De procedure die op heden dient te worden gevolgd, in combinatie met de weinige zekerheid die de gedetineerde krijgt op een effectieve invrijheidstelling, schrikt heel wat gedetineerden af. Op die manier schiet de huidige Wet externe rechtspositie wel zijn doel voorbij, met name de gedetineerde op een succesvolle wijze te laten reïntegreren in de maatschappij.

Uiteraard kunnen bovenstaande suggesties niet los worden gezien van de bredere strafuitvoeringscontext. Zo zullen deze suggesties geen positieve bijdrage leveren aan de overbevolkingsproblematiek in de penitentiaire instellingen, wel integendeel. Er zal moeten worden bekeken welke überhaupt nog de rol is die men aan de gevangenisstraf wil en kan geven: welke groepen veroordeelden horen thuis in de gevangenis en voor welke categorieën dienen zich andere (strafrechtelijke) sancties aan. Zolang de penitentiaire wereld met het probleem van de overbevolking te kampen heeft, zal dit de invulling van de beslissingsruimte mee richting geven, een richting die vanuit rechtsstatelijk oogpunt wellicht niet gemakkelijk te verteren blijft. De saga rond de bevoegdheidsverdeling in de strafuitvoering wordt dus ongetwijfeld vervolgd…